Правительство США начало создание системы «Электронного правительства» одним из первых в мире. Начальным проектом электронного правительства в США стал веб-сайт президента в 1993 году. В то время типичным примером системы электронного правительства были предоставление в сети интернет информационных данных о функционировании государственных структур и возможность оплаты налогов в электронном виде.

Понятие «электронное правительство» (e-government) давно имеет глобальный статус. Первое упоминание этого термина относится к 1991 году. Он был употреблен в США при президенте У. Клинтоне. Этот президент значительное внимание уделял внедрению информационных технологий в государственное управление. Вскоре он из официальных документов и отчетов по научным исследованиям перешел в СМИ, а затем и в тексты нормативно-правовых документов.

В данный момент законодательством США под электронным правительством понимается «деятельность по использованию органами власти интернет-приложений и других информационных технологий, интегрированных с процессами, которые используют данные технологии для того, чтобы упростить доступ и распространение государственной информации и услуг для граждан, других государственных организаций или внести улучшения в деятельность органов власти, в частности в результативность, качество услуг и преобразований»[1].

Термин «электронное правительство» закрепился не сразу. Первоначально идея о трансформации взаимоотношений правительства и населения была охарактеризована как «открытое правительство». В целом такое название отражает внутреннюю суть стратегии правительства США о переводе процесса оказания государственных услуг бизнесу и населению на новый уровень. При этом США выступили как идеологический лидер и первопроходец, который начал практическую реализацию проекта «Открытое правительство».

На данный момент эта парадигма нашла значительную поддержку во всех цивилизованных странах мира, а также находит понимание среди разных политических и общественных движений. Однако нельзя утверждать, что идея «электронного правительства» содержит только достоинства и является панацеей во взаимоотношениях государственных структур и населения. Многие авторы, обращаясь к анализу данной актуальной как для США, так и для России проблемы выделяли определенные недостатки, которые часто являлись неотъемлемой частью достоинств этого масштабного государственного проекта.

Опыт США в рассматриваемом вопросе достаточно богат и поучителен и может быть использован в том числе и Россией по той причине, что РФ так же обладает масштабной территорией и федеративным устройством. Особенно значимыми являются ключевые этапы взаимодействия государственных, общественных и бизнес-структур через «Электронное правительство». Важным аспектом этого взаимодействия является нахождение такой формы «Открытого правительства», при которой были бы учтены и государственные органы, и население, и бизнес. Следовательно, главной особенностью взаимодействия через «Электронное правительство» является максимальное соответствие интересам всех сторон коммуникативного процесса.

 Фундаментом формирования электронного правительства в США стали две инициативы, которые имели существенное значение для эффективной реализации каждого из отдельных проектов, которые входили в обобщающую программу трансформации федерального правительства в электронное. Первая из них, получившая название e-Аutentification, была направлена на создание и поддержание доверия к электронным государственным услугам с целью содействия массовому распространению электронного взаимодействия между населением и правительством и между государственными структурами разных уровней при помощи формирования общего решения в сфере «идентичности». Данные решения были ориентированы на аутентификацию в области обеспечения безопасности, защиты собственности и внедрения электронной подписи во всех инициативах развития электронного правительства.

Другая инициатива, получившая название E-Government Architecture, была ориентирована на достижение двух основных целей. Первая цель состояла в создании архитектуры, рассматривающейся как архитектура федерального предприятия и использующейся в любой инициативе «Электронного правительства». Данная архитектура – это ядро стандартизованных моделей для формирования конкретных технологических решений. Вторая цель состояла в том, чтобы собирать и анализировать всевозможную информацию об архитектуре и структуре бизнеса и данных, которые используются федеральным правительством, и на основании этого создать направления развития инициатив электронного правительства и уменьшить имеющуюся избыточность. Приоритетными направлениями были признаны: национальная безопасность, экономическое стимулирование, социальное обслуживание и внутренняя деятельность офисов.

В то же время в США было сформулировано президентское видение трансформации правительства. Согласно ему, прежде всего необходимо реформировать деятельность правительства в отношении сферы бизнеса и сферы обслуживания населения. Следовательно, в основе изменения правительства США были три следующих фундаментальных принципа: ориентация на население, а не на бюрократические структуры; обеспечение конкретности и результативности правительственных действий и программ; использование рыночных механизмов и активная поддержка инноваций через развитие [2].

Перед федеральным правительством США стояла задача усовершенствовать и снизить стоимость своих услуг при помощи формирования ориентированного на население электронного правительства, значительно повышающего эффективность деятельности федерального правительства, и увеличения его значимости для всех граждан страны. Необходимость полного перехода к электронному правительству была очевидна сразу, поскольку правительство являлось, как и сегодня, одним из самых главных потребителей информационных технологий. При этом первоначально даже крупные финансовые вложения, потраченные правительством США на информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) в начале XXI в., не дали сопоставимого роста производительности в общественном секторе американской экономики. Такая ситуация сложилась по следующим причинам:

- государственные структуры оценивали используемые ИКТ с точки зрения их применения с целью обслуживания собственных потребностей и не принимали во внимание потребности населения;

- в 1990-е годы государственные структуры США применяли ИКТ для автоматизации своих рабочих процессов, а не с целью формирования новых и более эффективных решений;

- многие государственные структуры воспринимали ИКТ в качестве угрозы и часто шли на безосновательные инвестиции для сохранения своего командного положения;

- часто государственные структуры не обеспечивались возможностью совместной работы своих ИКТ-систем.

Администрация президента США в процессе разработки стратегии электронного правительства была намерена оказать поддержку проектам, которые направлены на совершенствование совместной работы государственных структур, в том числе в сфере электронного снабжения, электронных грантов, электронного регулирования, электронной подписи.

Главной новой возможностью электронного правительства стало упрощение для населения получения высококачественных услуг от федерального правительства и при этом снижение стоимости государственных услуг.

Главными задачами, которые были поставлены перед разработчиками электронного правительства, были следующие:

- обеспечение высокого качества обслуживания потребителей государственных услуг, независимо от того, как граждане вступают в контакт с агентством – по телефону, лично или через веб-сайт;

- снижение издержек и «узких мест» в осуществлении бизнеса с государственными структурами; возможность сокращения правительственных операционных расходов;

- возможность предоставления доступа к правительственным сайтам и приложениям гражданам с ограниченными возможностями;

- увеличение степени прозрачности и ответственности правительства США.

В настоящий момент наиболее пристальное внимание федеральное правительство США уделяет следующим направлениями развития электронного правительства:

- электронная торговля между государственными организациями и министерствами, конкурсные электронные торги на поставку товаров и услуг для удовлетворения государственных нужд;

- доступ населения к правительственной и административной информации; использование смарт-карт, в том числе в федеральном правительстве;

- решение таких задач, как получение официальных документов через правительственные веб-сайты, оплата налогов, предоставление статистической информации о работе государственных органов населению и др.;

- применение ИКТ в медицине и здравоохранении. 

Сейчас процессы реформирования государственного управления неразрывно связаны с концепцией «Электронного правительства», охватывающей операционный (или исполнительный) компонент функционирования правительства, т.е. сам механизм правительственного органа. При этом данная концепция включается в область организационного проектирования на государственном уровне. В качестве доказательства можно привести концепцию правительственных реформ США, где указывается необходимость трансформации операционной компоненты функционирования правительства в части его собственных взаимоотношений и взаимодействия с населением, а также бизнес-структурами [3].

Эти преобразования базируются на следующих принципах:

 – государственные структуры должны ориентироваться на население, а не на бюрократию;

– государственные структуры должны ориентироваться на результаты своей деятельности;

– государственные структуры должны основываться на рыночных категориях и активно продвигать инновационные разработки.

В США законодательная база, призванная поддерживать формирование электронного правительства, стала создаваться администрацией У. Клинтона и А. Гора с 1995 года. Именно тогда был принят закон «О снижении бумажного документооборота» [4]. Однако на этом правительство не остановилось, и уже в 1996 г. стала осуществляться значительная переработка закона «О свободе информации» (The Freedom of Information Act). Кроме того, был разработан и одобрен закон Клингера–Коэна «О реформе использования информационных технологий» [5]. Следующим стал законопроект «Об избавлении от бумажного документооборота в правительственных учреждениях», который был подписан в 1998 году. Кроме того, уже в декабре 1999 г. У. Клинтон подписал два меморандума – об электронном правительстве (Memorandum onElectronic Government) и о применении информационных технологий для пользы общества (Memorandum on theUse of Informational Technology to Improve Our Society) [6]. Именно это событие и стало началом масштабного проекта по внедрению технологий электронного правительства в функционирование государственных структур США. В это же время была сформулирована ключевая проблема взаимодействия правительства и населения: гражданин при решении своих проблем должен был обращаться к конкретному ведомству, а не к правительству в целом. Решением этой главной проблемы были названы электронные технологии взаимодействия государственных, бизнес- и общественных структур. Важным фактором, повлиявшим на такой выбор решения, является технологическая готовность населения. В США с 1995 по 1999 г. доля пользователей сети Интернет увеличилась в четыре раза и уже тогда достигла 40% населения страны. Следовательно, была создана необходимая социальная база для востребованности правительственных электронных услуг [8]. Правительство Дж. Буша-младшего стало продолжать реформу деятельности государственных структур с применением информационно-коммуникативных технологий (ИКТ). В 2001 г. Дж. Буш-младший в послании к Конгрессу США озвучил новую программу расширенных реформ управленческих структур. Вскоре была создана специальная рабочая группа, которая в начале 2002 г. подготовила документ, названный «Стратегия создания электронного правительства» и объединивший самые основные проблемы, которые препятствовали внедрению информационных технологий в деятельность правительства:

- невысокое качество выполнения государственных программ;

- низкий уровень информатизации и автоматизации бизнес-процессов в госструктурах; «локальная» автоматизация, т.е. нет интеграции информационных систем;

- сопротивление реформам со стороны государственного аппарата.

Указанная группа специалистов опросила с помощью анкетирования 150 ответственных сотрудников 70 правительственных ведомств. Затем было сформулировано более двухсот предложений о совершенствовании работы правительства США. Основными выводами специальной рабочей группы были:

- существенное дублирование и избыточность в функционировании государственных структур, затрудняющих получение населением требуемых услуг;

- рост отчетности и документооборота;

- все правительство выполняет 30 основных функций и рабочих процедур;

- каждая из 30 правительственных функций выполняется 19 ведомствами;

- каждое ведомство вовлечено в среднем в исполнение 17 правительственных функций.

Результатом этого стали сформулированные предложения по реформированию процесса внедрения электронного правительства в государственное управление США. Эти предложения были внесены в закон «Об электронном правительстве», организации специального Управления по электронному правительству (Office of Electronic Government) в рамках Административно-бюджетного управления (Office of Management and Budget) и формировании Фонда электронного правительства с ежегодным бюджетом от 45 до 150 млн долларов. В указанном законе предусматривалось выделение из федерального бюджета США около 345 млн долл. в течение четырех лет на реализацию этих проектов. Но по факту Конгресс США ежегодно утверждал в среднем около 4–5 млн долл., при этом сразу наметилось отставание институционального реформирования и реорганизации правовой базы от установленных задач внедрения электронного правительства в государственное управление США. Но несмотря на данные проблемы США удалось создать эффективную систему управления процессом внедрения и развития электронного правительства. Как следствие, была разработана программа поэтапного внедрения электронных государственных услуг, ставшая неразрывной частью и ядром административной реформы структуры правительства США. Выше были рассмотрены проблемные области данного проекта, однако необходимо отметить, что в целом он очень удачен, и основным фактором успеха было включение позиций, которые связаны с информатизацией государственного управления и качеством интерактивных правительственных услуг, в систему общих оценок эффективности функционирования правительственных ведомств. Это в свою очередь отразилось на объемах финансирования из государственного бюджета и специальных фондов.

С процессом формирования «Электронного правительства» тесно связана проблема формирования комплексной системы индикаторов оценки степени развития информационно-коммуникационных технологий. Эта задача не ограничивается одним государством, а действует на глобальном уровне. Методология данной оценки начала создаваться уже в конце 1990-х годов. В ряде развитых стран к тому моменту уже существовал значительный практический опыт и методический потенциал оценки конкретных факторов, которые влияют на развитие информационного общества. В совокупность таких факторов обычно включают: охват населения и бизнеса средствами связи (стационарной и мобильной телефонией), количество телевизоров, радиоприемников и компьютеров на душу населения, динамику роста интернет-аудитории и другие [11].

Охарактеризуем два подхода, которые иллюстрируют международный опыт в оценке информатизации общества: индекс готовности стран мира к использованию электронного правительства, формируемый ООН; система индикаторов для измерения уровня развития электронного правительства в странах Европейского союза [12]. 

Оценка уровня готовности стран мира к использованию электронного правительства производится в рамках деятельности Департамента экономического и социального развития ООН, который ежегодно публикует отчет и представляет потенциал и возможности развития этих социальных технологий в 191 стране мира. Применяемые в UN Global E-Government Readiness Report индексы оценивают страны по готовности электронного правительства (E-Government Readiness) и электронному участию (E-Participation). Выделяют два аспекта, которые влияют на развитие электронного правительства: потенциал, или способность (сapacity), государственного сектора к развертыванию инфраструктуры ИКТ, которая позволяет совершенствовать качество услуг населению и бизнесу, т.е. готовность страны к созданию электронного правительства; готовность (willingness), означающая наличие действий со стороны правительства, ориентированных на обеспечение информацией и знаниями для повышения вооруженности (или степени удовлетворенности) населения. 

Индекс готовности электронного правительства (E-Government Readiness Index) показывает характеристики доступа к электронному правительству, главным образом технологическую инфраструктуру и образовательный уровень, чтобы представить, как страна использует возможности ИКТ для национального, экономического, социального и культурного развития. Этот индекс позволяет сравнивать состояние и анализировать тенденции, которые существуют в пределах стран и регионов, а также между ними.

E-Government Readiness Index особенно интересен как для глав правительств, политиков, специалистов, так и для представителей гражданского общества и частного сектора, так как дает возможность осуществлять глубокий анализ состояния и позиций страны в мировом сообществе в области применения населением электронного правительства. Индекс готовности к электронному правительству составляется из исходных индексов (подиндексов): индекс развития правительственных веб-сайтов (Web Measure Index); телекоммуникационной инфраструктуры (Telecommunication Infrastructure Index); человеческого капитала (Human Capital Index); индекс электронного участия (E-Participation Index) оценивает, насколько полезными являются онлайн-услуги и как часто они предоставляются гражданам. Его составляющие:  электронное информирование (E-Information) граждан правительством через свой веб-сайт относительно программ, бюджетов, законов и всего, что имеет ключевое значение для общества; электронные консультации (E-Consultation), причем посетители правительственного веб-сайта должны иметь возможность выбора темы или направления общественной политики для онлайн-обсуждения; электронное принятие решений (E-Decision Making) с участием граждан страны, при этом предполагается, что правительство обеспечивает обратную связь по результатам решения конкретных проблем [13].

Первым документом, который подписал Барак Обама в качестве президента США, стал меморандум «Об информационной прозрачности и открытом правительстве», содержащий в себе основные принципы формирования открытого правительства в США. Именно этот документ ввел в мировой оборот термин «Открытое правительство», который достаточно быстро заменил термин «Правительство 2.0» [14].

Идея США об «открытом правительстве» базируется на трех основных принципах: прозрачности, вовлечении общественности в государственное управление и сотрудничестве.

В этот же день был издан ещё один меморандум «О свободе государственной информации», содержащий положения, направленные на расширение сферы применения закона «О доступе к государственной информации», и в котором был провозглашен принцип «перед лицом сомнений открытость преобладает». В документе указывалось, что презумпция раскрытия информации также означает, что учреждения должны принимать решительные меры, чтобы сделать информацию доступной для общественности, а не ждать конкретных запросов с ее стороны.

Генеральному прокурору США было дано поручение подготовить новые документы-инструкции по исполнению федеральными органами государственной власти закона «О свободе информации». 19 марта 2009 г. генеральный прокурор Эрик Холдер опубликовал меморандум, в котором были даны рекомендации по следующим вопросам: порядок раскрытия информации; ответственность за исполнение требований закона; исполнение запросов о доступе к государственной информации [16].

В указанном документе внимание обращается на тот факт, что государственные властные структуры не должны скрывать информацию только потому, что они имеют на это законные основания. Кроме того, было рекомендовано всякий раз, когда государственный орган сочтет невозможным в полной мере раскрыть документы, рассматривать возможность частичного раскрытия информации.

В меморандуме генерального прокурора было сказано, что для полной реализации «открытого правительства» требуется не только презумпции раскрытия информации, но и эффективная система подготовки ответов на запросы. Для совершенствования процесса выполнения этого закона нужно максимально активно действовать руководителям, на которых возложены обязанности по контролю за исполнением требований законодательства в соответствующих государственных органах.

При этом ведомствам было указано, что с 31 декабря 2008 г. введена обязательная процедура присвоения контрольного номера всех запросов на предоставление государственной информации, срок исполнения которых превышает 10 дней. Этот номер должен сообщаться лицу, подавшему запрос. Государственные органы также должны были организовать телефонную «горячую линию» и/или интернет-сервис, посредством которых подавшие запросы лица по присвоенному контрольному номеру могли бы узнать состояние запроса, включая дату его получения государственным органом и ожидаемую дату исполнения.

В 2009 г. в Конгресс США был внесен законопроект о размещении в сети интернет государственной информации, направленный на то, чтобы документы, создаваемые органами исполнительной ветви власти, становились доступными в сети с возможностью поиска по ним. Поскольку законопроект так и не был принят до переизбрания Конгресса, он был повторно внесен в Конгресс нового созыва 4 апреля 2011 года.

В мае 2009 г. администрация Б. Обамы объявила о проведении трехэтапной «Инициативы открытого правительства» (Open Government Initiative, OGI), направленной на сбор имеющихся у общественности идей о том, как сделать правительство более прозрачным, вовлечь общественность в государственное управление и наладить сотрудничество между всеми заинтересованными сторонами [17].

Первый этап получил название «Мозговой штурм». На этом этапе был организован сбор идей по реализации «Открытого правительства». Второй этап был назван «Обсуждение». Здесь с примененением блога, открытого Управлением научно-технической политики (Office of Science and Technology Policy, OSTP) и Управлением общих служб (General Service Administration, GSA), прошло более глубокое обсуждение вопросов, поднятых в ходе мозгового штурма. Третий этап – «Пподготовка проекта рекомендаций». На этом этапе общественности было предложено с использованием вики-ресурса принять участие в коллективной подготовке текста рекомендаций.

Управление научно-технической политики организовало выполнение первого этапа в период с 21 мая по 3 июня 2009 года. На сайте Национальной академии государственного управления (National Academy of Public Administration, NAPA) был начат второй этап в виде «Диалога об открытом правительстве» (Open Government Dialogue) [18].

В соответствии с указаниями президента США, содержащимися в «Меморандуме о прозрачности и открытом правительстве», директор Административно-бюджетного управления администрации президента 8 декабря 2009 г. выпустил директиву об «Открытом правительстве» [19].

Директива предписывала федеральным органам исполнительной власти предпринять ряд действий по внедрению сформулированных в президентском меморандуме основных принципов открытого правительства. Она была подготовлена с учетом рекомендаций, полученных от директоров по технологиям федеральных органов (Federal Chief Technology Officer), и в ней были установлены крайние сроки для выполнения ведомствами ряда требований. Директива также поощряла государственные органы выполнять эти требования досрочно.

В первую очередь государственные органы должны были принять надлежащие меры к расширению доступа к информации, делая ее доступной онлайн в открытых форматах (открытыми считаются платформенно-независимые машиночитаемые форматы, доступные для публики без каких-либо ограничений, способных помешать повторному использованию информации). Ключевым элементом прозрачности была провозглашена своевременная публикация информации.

Агентствам было предписано по мере имеющихся технических возможностей самостоятельно распространять информацию, не дожидаясь поступления запросов в соответствии с законом «О свободе доступа к государственной информации».

Стоит отметить, что администрация Б. Обамы не разрабатывала каких-либо новых стратегий совершенствования государственного управления, сделав упор на одном из элементов программ электронного правительства – на обеспечении доступа к государственной информации. Однако ожидания американского руководства, что обеспечение доступа к большему объему государственной информации автоматически позволит привлечь население к участию в государственном управлении, не оправдались.

Оценивая предпринимаемые государственными органами усилия, ведущий аналитик компании Gartner Андреа Ди Майо перечислил следующие цели «Открытого правительства» Обамы, подчеркивая при этом, что некоторые «потребности и чаяния» отчасти противоречат друг другу [20]: повышение прозрачности ради увеличения доверия к деятельности различных ветвей государственной власти; уменьшение бремени, связанного с исполнением запросов на основе законодательства о свободе доступа к государственной информации: чем больше материалов размещается онлайн, тем легче выполнять такие запросы, просто перенаправ­ляя спрашивающих на соответствующие веб-сайты – до тех пор, пока люди не сообразят, что к чему, и не прекратят подавать запросы; предоставление публике исходных массивов данных для того, чтобы они сделали на их основе что-то полезное и создали инновационные услуги, от которых в конечном счете выиграют граждане; предоставление публике исходных массивов данных для того, что они помогли государственным органам выявить несоответствия и повысить качество данных; предоставление публике исходных массивов данных, чтобы с помощью граждан решить существующие и возникающие проблемы в государственном управлении; предоставление публике исходных массивов данных, чтобы заставить сделать то же самое другие государственные органы, добиваясь тем самым внутренней прозрачности деятельности государственных органов в той же мере, как и внешней [21].

Мнение Ди Майо и о том, что «в зависимости от того, что является основной движущей силой «открытости», меняется смысл этой открытости, равно как и распределение усилий, предпринимаемых по различным направлениям стратегии и плана построения “Открытого правительства”», не вызывает особых сомнений [22].

На основании проведенного исследования можно добавить, что реализация любых нововведений должна сопровождаться постоянным отслеживанием их эффективности и полезности. Политика максимального открытия государственной информации уже доказала свою эффективность не только в США, но и в других странах мира. Но одновременно существует и риск того, что именно благодаря избыточной открытости могут возникать проблемы, которые способны нанести государству существенный ущерб.

Таким образом можно сделать вывод, что стратегия развития взаимодействия государственных и общественных структур посредством электронного государства (правительства) в качестве составной части электронной демократии предлагает: децентрализацию процессов управления на основе развития горизонтальных взаимодействий административных структур, которые самостоятельно принимают решения и подотчетны населению; развитие множественных пользовательских коммуникационных сервисов, которые призваны обеспечивать участие населения и представителей бизнеса в управленческих процессах. Социально-экономическое значение сетевой демократии определяется созданием «открытого» управления, подразумевающего отказ от бюрократической иерархии, прозрачность процедур обоснования и принятия административных решений, гражданский контроль их исполнения, а также, что особенно важно, непосредственную возможность оценки работы правительства населением. Можно сказать, что сетевая концепция электронного правительства поддерживает концепцию открытого общества как нового принципа управленческой деятельности административных исполнительных структур – как «открытого правительства». При этом не вызывает сомнений, что любые общественные изменения, тем более в государственно-правовой сфере, должным образом институализируются только путем принятия новых правовых норм и усовершенствования существующего законодательства. 

Список литературы:

1. Й. Ким. А.С. Никитина. Сравнительный анализ систем электронного правительства в России и США // Вопросы управления, 2015. - №6 (18). Available at: http://cyberleninka.ru/article/n/sravnitelnym-analiz-sistem-elektronnogo-pravitelstva-v-rossii-i-ssha.

По материалам ресурса