С «чистого листа»

В казахстанской бизнес-среде в последние годы наблюдалось два тренда. Первый – уверенный рост позиций в рейтингах, отражающих состояние предпринимательского климата: например, в последнем DoingBusiness-2020 Казахстан достиг 25-й строчки (так, в исследовании 2015 года страна заняла 77-е место) – наивысшей точки за весь период участия в исследовании. Улучшались показатели и в некоторых других индексах, отражающих качество регулирования и среды. 

Одновременно с улучшением бизнес-климата, по данным рейтингов, происходило его ухудшение де-факто. По данным НПП «Атамекен», в последние пять лет количество административных дел в отношении предпринимателей выросло в два раза – до 502 тыс. в год в 2019-м, а количество случаев обжалования действий или бездействия госорганов или чиновников – в четыре раза, до 73 тыс. кейсов в год.  

Проблема попала на повестку президента Касым-Жомарта Токаева.

«Следующий вопрос – бизнес-климат. Эта сфера нуж­дается в реформах, поскольку регуляторная система по-прежнему остается громоздкой, даже карательной. Базовые принципы регуляторной политики должны быть изменены. Госрегулирование может быть оправдано только защитой здоровья граждан и экологии, – заявил он в послании-2020. – Законодательно и на практике следует зафиксировать преобладание сущности над формой: здравый смысл и содержание могут превалировать над жесткими юридическими нормами. Трехлетний мораторий на проверки предоставляет хорошую возможность внедрить такое регулирование с чистого листа». 

Президент поручил начать изменения, переработав нормативно-правовую базу, «с наиболее коррупциогенных сфер»: архитектурно-строительной деятельности, санэпиднадзора, ветеринарии, сертификации и других.  

Когда вслед за Посланием бизнес начал обсуждать изменения, выяснилось, что общее количество требований к бизнесу превышает 13 тыс. (годом ранее их было около 30 тыс.), причем часть требований морально устарела, дублируются либо, по словам представителей предпринимательской среды, абсурдны. Внед­ренная система управления рис­ками недостаточно эффективна: на основе СУР в РК назначается менее половины проверок, тогда как в развитых странах – не менее 90%. Предприниматели и представители бизнес-ассоциаций говорили об утрате доверия исполнительной власти.  

Два к одному 

Первое описание регуляторных изменений в декабре 2020 года дал тогдашний министр экономики Руслан Даленов. По его словам, новации должны были включать так называемую регуляторную гильотину, под которой понимается упразднение всех избыточных требований, содержащихся в нормативно-правовых актах. Вводится принцип 1 in – 2 out, при котором при введении одного нового требования должно быть упразднено два действующих. Это будет способствовать тому, чтобы любое вводимое требование было обоснованным, исполнимым, предсказуемым и соразмерным. 

Новые требования будут проходить режим «регуляторной песочницы» – применения на ограниченном масштабе (территории или отрасли). По словам уполномоченного по защите прав предпринимателей РК , будет преду­смотрено требование  (на этот раз к госорганам), по которому они должны будут обосновать необходимость действия того или иного требования.  

Еще одна анонсированная новация – регуляторная апелляция. Механизм позволяет предпринимателю подавать жалобу и отменять или приостанавливать действие отдельных актов госорганов. В качестве замены плановым проверкам вводится диагностика предприятий, по итогам которой компании не будут штрафовать. 

Также планируется внедрить рейтинг клиентоориентированности госорганов, который будет присваивать независимый эксперт исходя из доступности публикуемой госорганом информации, состояния сайтов, показателей качества оказания госуслуг.  

Общая длительность проведения регуляторной реформы – три года. Внедряться новации будут поэтапно. К примеру, по данным НПП «Атамекен», «регулирование с чистого листа» сначала опробуют на торговых фирмах, гостиницах, общепите, сельском хозяйстве и транспорте.

Изменения будут оформлены как поправки в Предпринимательский кодекс и в отдельные приказы министров. Например, один из таких проектов в настоящее время находится на публичном обсуждении – он регламентирует освобождение от проверок и профилактического контроля и надзора с посещением субъектов малого предпринимательства, если от проверок малый бизнес освобожден президентским указом. 

Проценты ВВП или «граммы» доверия? 

Оценка влияния на бизнес новых изменений регуляторной среды приводится, как правило, сугубо экономическая. К примеру, министр национальной экономики Асет Иргалиев отмечал, что принятые меры «значительно снизят нагрузку на бизнес, что будет способствовать росту производительности и доходов», а также «позволят увеличить вклад малого и среднего бизнеса в экономику страны до 35% в 2025 году». 

В данном случае министр пов­торяет индикатор, заданный в прошлом Послании президентом Токаевым. Учитывая, что вес МСБ в экономике уже по итогам 2019 года вплотную приблизился к 32%, нарастить его вес еще на три п.п. – задача не столь сложная, учитывая значительный импульс к росту выпуска, который сообщают госпрограммы по льготному кредитованию МСБ.  

Рустам Журсунов оценивал эффект от мер как «рост активности бизнеса минимум на 10% до 2025 года» при условии, что требования к бизнесу будут сокращены вдвое и реализуется эффект от сокращения количества и объема административных штрафов. Если ограничиваться МСБ, то уровень активности по состоянию на май 2021 года следующий: из 1,63 млн зарегистрированных субъектов МСБ действуют 1,37 млн, или 84%. Наибольший уровень активности наблюдается у крестьянских и фермерских хозяйств (около 96%), наименьший – у малого бизнеса (72%). Десятипроцентный рост активности в данном случае может означать увеличение доли активных предприятий примерно на 140 тыс. единиц и доведение общей доли активных фирм до 93%.  

Однако основной эффект изменений должен выразиться в росте доверия к регуляторам за счет выстраивания предсказуемой регуляторной среды. Предпринимательскую активность сдерживает не наличие правил и проверок, а неопределенность, которая выражается в том числе в постоянных изменениях нормативно-правовой базы и подходах к надзору. В Казахстане уже не раз проводили радикальное сокращение количества проверок, однако проблемы роста адмнагрузки это не решило. Нынешняя тактика мелких улучшений, которые достигаются благодаря диалогу представителей регулятора и бизнеса, может оказаться успешной, если работа будет идти настойчиво и последовательно, а чиновники сместят фокус с выполнения количественных показателей (количество разово упраздненных проверок) на качество процесса регулирования.